中国职业安全卫生管理体系国家经贸委安全科学技术研究中心刘铁民,中国质量认证中心获得日本政府授权成为国内首家PSE强制认证公司

中国职业安全卫生管理体系国家经贸委安全科学技术研究中心刘铁民

中国职业安全卫生管理体系（OHSMS）——国家经贸委安全科学技术研究中心 刘铁民

1． 安全生产形势严峻，面临新世纪的挑战 多年来，重大恶性工伤事故频频发生与职业病人数居高不下一直是困扰我国经济社会发展的难题。改革开放以来，我国国民经济一直保持着世人瞩目的高速增长，但作为社会进步重要内容之一的职业安全卫生工作却远滞后于经济建设的步伐，在汹涌澎湃的市场经济大潮中受到巨大冲击。在进入新世纪之际，我国安全生产形势仍然十分严峻，工伤事故死亡人数居高不下，重特大事故不断发生，大量重大危险源与事故隐患没有得到有效治理，职业病发生情况也十分严重，对中国的经济社会发展产生不良影响。 1991-1999年全国各类事故死亡人数如下： 1991年全国各类事故死亡人数79442 1992年全国各类事故死亡人数85762 1993年全国各类事故死亡人数94577 1994年全国各类事故死亡人数99036 1995年全国各类事故死亡人数103509 1996年全国各类事故死亡人数101235 1997年全国各类事故死亡人数101042 1998年全国各类事故死亡人数103992 1999年全国各类事故死亡人数97340 1991-1999年全国矿山与非矿山事故死亡人数： 矿山死亡人数 1991年全国矿山死亡人数8500 1992年全国矿山死亡人数8000 1993年全国矿山死亡人数7000 1994年全国矿山死亡人数10000 1995年全国矿山死亡人数11000 1996年全国矿山死亡人数8000 1997年全国矿山死亡人数7500 1998年全国矿山死亡人数7000 1999年全国矿山死亡人数6000 非矿山死亡人数 1991年全国非矿山死亡人数13000 1992年全国非矿山死亡人数14000 1993年全国非矿山死亡人数17000 1994年全国非矿山死亡人数20000 1995年全国非矿山死亡人数19000 1996年全国非矿山死亡人数16000 1997年全国非矿山死亡人数15000 1998年全国非矿山死亡人数14000 1999年全国非矿山死亡人数12000 1998年全国各类职业病人数： 1998年全国尘肺占49.1%为8285人 1998年全国农药中毒占36.9 %为6232人 1998年全国慢性职业中毒占6.3%为1068人 1998年全国急性职业中毒占3.0%为510人 1998年全国职业性眼、耳鼻喉病占2.6%为437人 1998年全国职业性皮肤病占0.4%为62人 1998年全国其它职业病占1.6%为275人 职业安全卫生状况是国家经济发展和社会文明程度的反映。使所有劳动者获得安全与健康是社会公正、安全、文明、健康发展的基本标志之一，也是保持社会安定团结和经济持续、快速、健康发展的重要条件。这种形势对职业安全卫生工作提出了紧迫严肃的要求，改善中国职业安全卫生状况推行OHSMS已成为重中之重、急而又急的任务。 2．OHSMS产生背景及发展趋势 OHSMS是八十年代后期在国际上兴起的现代安全生产管理模式，它与ISO 9000和ISO 14000等标准化管理体系一样被称为是后工业化时代的管理方法。OHSMS产生的两个主要背景原因之一是企业自身发展的必须。随着公司规模扩大和生产集约化程度的提高，对企业的质量管理和经营模式提出更高的要求，使企业不得不对采用现代化的管理模式使包含安全生产管理在内的所有生产经营活动科学化、标准化、法律化。一些大型企业或跨国公司在进行质量管理的同时，也建立了与生产管理同步的安全生产管理规范，这些制度和方法进1步形成了标准，并逐渐得到更多企业的认可。产生OHSMS的另1个国际背景原因是在全球经济一体化潮流推动下出现的职业安全卫生标准一体化。也正是在全球经济一体化的背景下，包含安全生产在内的国际核心劳工标准也逐渐成为国际经贸活动的优先条件，在未来的WTO多边贸易规则谈判中，国际核心劳工标准有可能成为重要的社会条款之一。 八十年代以来，一些发达国家率先开展了实施职业安全卫生管理体系的活动。1996年英国颁布了BS 8800《职业安全卫生管理体系指南》国家标准；美国工业卫生协会制定了关于《职业安全卫生管理体系》的指导性文件；1997年澳大利亚/新西兰提出了《职业安全卫生管理体系原则、体系和支持技术通过指南》草案；日本工业安全卫生协会（JISHA）提出了《职业安全卫生管理体系导则》；挪威船级社（DNV）制订了《职业安全卫生管理体系认证标准》；国际标准化组织（ISO）于1996年9月组织召开了国际研讨会，探讨是否制定职业安全卫生管理体系国际标准，结果未就此达成一致意见。随后，ISO在1997年1月召开的技术工作委员会（TMB）会议上决定，ISO目前暂不颁布该类标准，但许多国家和国际组织都继续在本国或所在地区发展这一标准，使得职业安全卫生管理标准化问题成为继质量管理、环境管理标准化之后世界各国关注的又一管理标准化问题。1999年英国标准协会（BSI）、挪威船级社（DNV）等13个组织提出了职业安全卫生评价系列（OHSAS）标准，即OHSAS 18001：《职业安全卫生管理体系—规范》、OHSAS 18002：《职业安全卫生管理体系—OHSAS 18001实施指南》。2000年4月ISO又一次开会探讨OHSMS标准，结果支持在票数没有超过2/3，此此OHSMS标准工作正式由ISO转移到ILO。ILO在2000年末提出了1个OHSMS的导则和报告书，并宣布在今年四月正式颁布ILO的OHSMS国际标准（导则），以便在全球范围内推进OHSMS工作。 1996年初，我国的一些职业安全卫生学者从研究职业安全卫生国际一体化（HSHS）的过程中注意到了国际上早期出现的OHSMS活动，并展开了初步的研究并提出有关OHSMS的报告，引起了当地劳动部领导的重视，并指示“要注意国际动态，加强这方面的研究”。1996年我国职业安全卫生代表参加了ISO组织召开的OHSMS标准国际研讨会，随后中国劳动保护科学技术学会、原劳动部劳动保护科学研究所（现改建为国家经贸委安全科学技术研究中心）等单位开展了OHSMS标准研究工作。收集和翻译当时国际出现的几个主要版本的OHSMS标准，形成了研究总结报告，建议我国尽早推广OHSMS的认证工作并提出在中国OHSMS工作的具体意见，这些先期研究工作为中国OHSMS工作奠定了技术基础。 3．中国职业安全卫生管理体系以及标准的基本内容 职业安全卫生管理体系是组织全部管理体系的1个组成部分，包含为制定、实施、实现、评审和保持职业安全卫生方针所需的组织机构、规划、活动、职责、制度、程序、过程和资源。从这一定义能够看出，作为职业安全卫生管理体系，首先要以实施组织的职业安全卫生方针为目的，其次是要保证能够将这一方针得以有效实施。它不仅应与组织的全面管理职能实现有机结合，并且它也是1个动态的、自我调整和完善的管理系统，涉及组织职业安全卫生的一切活动。它要求把组织职业安全卫生管理中的计划、组织、实施和检查、监控等活动，集中、归纳、分解和转化为相应的文件化的目标、程序和作业文件。 国家经贸委颁布的OHSMS试行标准由范围、术语和定义、职业安全卫生管理体系要素这三部分组成。核心内容是图1所示的5个基本要素和持续改进的运行模式。图2 OHSMS试行标准基本要素与运行模式 OHSMS的基本思想是实现体系持续改进，通过周而复始地进行“计划、实施、监测、评审”活动，使体系功能不断加强。它要求组织在实施职业安全卫生管理体系时始终保持持续改进意识，对体系进行不断修正和完善，最终实现预防和控制工伤事故、职业病以及它损失的目标。 建立OHSMS通常包含七个主要部分工作：初始状态评审；安全卫生方针；规划；实施与运行；检查与改进措施；审核和定期评审总结。其中核心内容是方针、计划、实施、改进、审核这5个要素和持续改进的循环。通常状态下，OHSMS的运行从初始状态评审开始，依次进行到评审总结，就完成了一次循环，第二次循环的初始状态评审将明确1个新的高于第一次循环的起点线，而第三次循环的起点线又高于第二次，逐次提高，持续改进。OHSMS的企业总的管理体系中的1个子系统，其循环也是企业整个管理体系循环的1个子循环。企业通过OHSMS不断循环运行和改善。 OHSMS试行标准内容结构表 见表 职业卫生与安全管理标准为组织OH&S管理的规范化、标准化和一体化提供指导，目的是： （1） 减少雇员和其它人员的风险； （2） 改善企业行为，提高新技术企业业效益； （3） 协助企业在市场中树立良好的形象。 3．2 OHSMS与ISO9000、ISO14000不同点（见下表） OHSMS与ISO9000、ISO14000差异对比 见表 OHSMS标准的主要内涵和应用条件如下： ·OHS必须组织采取系统化的管理机制 ·OHSMS的实施与应用遵循自愿原则，并不增加或改变组织的法律责任 ·OHSMS标准未对组织的OHS绩效提出绝对的要求，实施标准也不一定取得最佳的结果 ·OHSMS不必独立于其他管理体系 ·OHSMS标准的应用具有广泛适用性 ·OHSMS标准具有很大的灵活性 ·实施OHSMS标准要坚持持续改进和工伤事故与职业病预防 3．3 OHSMS与以往安全检查、评比工作的关系 OHSMS与安全检查评比比工作分析对比 见表 经过多年的探索与实践，我国已总结出了一系列安全检查、评比管理的方法，安全检查、评比是计划经济阶段最常用的安全管理模式。这些管理方法对促进安全生产、保护工人健康发挥了重要作用。改革开放后，我国逐渐进入到社会主义市场经济，原有的一些管理思想与管理方法难以适应新的形势，在这种情况下，急需采用适合现代市场经济条件下安全生产管理的科学方法，其中OHSMS就是当前国际比较流行的现代职业安全卫生管理方法之一。OHSMS与我国的安全检查、评比的管理方法尽管在管理观念和运行模式上有很大区别，但就总的目标和一些具体方法等方面有许多相通之处。OHSMS不是对安全检查、评比方法的否定，而是它的继承与发展；OHSMS不是安全检查、评比的重复，而是赋予企业职业安全卫生工作以新的生命与动力；OHSMS与安全检查、评比方法没有任何直接冲突，而是能够顺当融合。以往企业安全检查、评比的优异成绩是开展OHSMS的重要基础，也可自然而然的纳入新的职业安全卫生管理体系之中。 4． 建立OHSMS基本方法与步骤 实施OHSMS通常是要经过体系建立和体系审核两个基本程序，体系建立工作属于咨询的范围，而体系审核是以审核认证为主要工作。建立职业安全卫生管理体系通常要经过OHSMS标准培训、制定计划、职业安全卫生管理现状的评估（初始评审）、职业安全卫生管理体系设计、职业安全卫生管理体系文件编写、体系运行、内审、管理性复查（或称管理评审）、纠正不符合规定的情况、外部审核等程序。按照建立OHSMS程序的先后排列概括分为：体系策划；文件编写；运行评审和通过审核4个主要步骤。 4．1 体系策划 体系策划包含学习培训、制定计划、初始评审和体系设计四项主要工作。 学习与培训 学习与培训是建立OHSMS的第1步，由外部专家或技术咨询单位对组织的管理层和专门工作班子成员以及职工进行OHSMS标准培训，是开始建立OHSMS时十分重要的工作。仅有最高管理层深入理解该标准，才能真正把建立OHSMS的工作放在重要位置，组织最高管理层才会做出应有的承诺。仅有专门工作班子成员全面理解标准，建立OHSMS的工作才能够得以正确规划和运作。培训工作要分层次、分阶段进行，首先要求组织领导和管理层，必须掌握OHSMS标准的基本内容、原理、原则，理解标准的内涵。 通常把学习培训工作分为两个阶段，一是OHSMS标准的宣传贯彻简称为宣贯阶段，是以OHSMS背景知识和基本知识为主要内容；二是内审员培训，是以体系建立文件编写，内部审核等为主要内容。 制定计划 制定工作规划是建立OHSMS的基础，建立职业安全卫生管理体系是一项十分复杂和涉及面很广的工作，没有详细的工作规划是无法按期完成的。通常情况下，建立职业安全卫生管理体系必须1年以上的时间，据此，能够采用倒排时间表的办法制定计划。例如，假定组织明确1999年12月接受外审，外审前的所有工作必须在1999年12月前完成，依次能够排出1998年10月至1999年11月的总计划表，见表4-1。总计划表批准后，就可制定每项具体工作的分计划。 除了排出建立职业安全卫生管理体系工作总计划表和每项具体工作的分计划表外，制定计划的另一项重要内容是提出资源要求，报组织最高管理层批准。 初始评审 初始评审主要是对组织的职业安全卫生管理现状进行调查和评估。主要包含以下内容：一是现状调查（如职业安全卫生管理机构、人员的职能分配与适合情况，职业安全卫生管理规章、适用的国际公约、国内法规、标准、指南以及执行情况，组织的职业安全卫生管理方针、目标以及贯彻情况，近些年组织的事故情况和原因分析等）；二是对调查结果进行分析，确认存在的问题并对照强制性规定找差距；三是最高管理层对现状、差距和存在问题的原因给予审定。职业安全卫生管理现状调查与评估结果将作为职业安全卫生管理体系设计的基础。 OHSMS设计 职业安全卫生管理体系设计主要包含5个环节 第一是明确职业安全卫生方针。 第二是职能分析和明确机构。组织管理机构的明确是分配职能和明确管理程序的基础，在分配职能和编写程序文件以前，必须先进行职能分析和明确机构，明确机构时，要坚持精简效能的原则，尽量避免和减少部门职责交叉。 第三是职能分配，即把OHSMS标准中各要素所涉及的职能逐一分配到部门。进行职能分配时，要求把标准中的各要素全面展开并转换成职能，分配到组织的各部门，确保通过职能分配，使标准的各项要素都能得到覆盖，避免遗漏。进行职能分配时，要坚持一项职能由1个部门主管的原则，当一项要素必须由两或两个以上部门负责时，要明确主要负责部门或撤并相关部门。职能分配能够通过职能分配表进行。 第四是明确体系文件层次结构，关键是明确程序文件的范围，并提出体系文件清单。 第五是体系文件的编写、审定与批准。 4．2 OHSMS文件的结构与编写 职业安全卫生管理体系文件的结构 职业安全卫生管理体系文件能够有多种分类方法，可根据组织的具体情况采用简便、实用的文件结构，通常是把OHSMS文件分为3个层次：管理手册（A层次）、程序文件（B层次）、作业文件（C层次）。 4． 3职业安全卫生管理体系（OHSMS）的运行 OHSMS的运行具体上讲就是执行OHSMS文件、实现OHSMS目标、保持OHSMS持续有效和不断优化的过程。体系的有效运行，是依靠体系的组织结构进行组织协调，实施监督，执行考核，开展信息反馈，并通过体系审核和管理评审实现的。 OHSMS的内部审核与管理评审 OHSMS内部审核，是为了检查与确认体系各要素的实施效果是否按照计划有效实现，它是对体系运行是否达到了规定的目标所作有系统的、独立的检查和评价，是OHSMS的一种自我保证手段。OHSMS管理评审，是组织最高管理者亲自对体系的现状是否有效地适应OHS方针要求，以及体系环境转变后明确的新目标是否合适等所作有综合评价。它是在体系审核的基础上进行的，但并不是每次体系内部审核后都要进行管理评审，而是视客观必须，决定对体系的全部或部分要素进行核查活动。 管理评审通过年度计划安排，每一年至少进行一次。管理评审通常由总经理主持，各部门负责人和有关人员（如内审员等）参加。OHS管理者代表应将OHSMS现状以及转变趋势和提交研究的问题形成书面资料。评审会议对有关提案或问题作出明确决定，如体系内审结果、方针、目标贯彻落实情况，体系的符合性、有效性、持续改进的承诺，有关纠正和预防措施相关方关注的问题等。 4．4 OHSMS认证审核 OHSMS标准对审核定义为：判定活动和有关结果是否符合计划的安排，以及这些安排是否得到有效实施并适用于实现组织的方针、目标的1个系统化的、独立的验证过程。 职业安全卫生管理体系审核分内部审核和外部审核，这里的体系审核主要是指外部审核。外部审核既包含对职业安全卫生管理体系文件的审查，也包含对安全卫生管理体系活动和相关结果的审查和评价。因此，审核的对象是职业安全卫生管理体系文件、职业安全卫生管理体系活动以及有效性。 职业安全卫生管理审核的前提条件是被审核方已建立和实施职业安全卫生管理体系，因而它明显区别于对传统的安全管理活动的检查，也区别于对传统的安全制度、方法和状况和审查或检查。 职业安全卫生管理体系审核是指为判断职业安全卫生管理体系是否符合OHSMS标准，职业安全卫生管理活动和有关结果是否符合职业安全卫生管理体系规定和计划安排，这些规定和计划安排是否得到有效实施并适合于达到职业安全卫生目标的系统而独立的审查。 职业安全卫生管理体系审核的实质是对组织职业安全管理体系文件以及活动的符合性的审查判断和对其有效性的评价。符合性审查是检查文件化的职业安全卫生管理体系是否符合法律、法规、公约、规则、指南和标准。有效性评价是在现场审核的基础上，对实际的职业安全卫生管理体系运行绩效给予判断。因此进行OHSMS审核的基本任务是判断受审核方的OHSMS是否符合OHSMS标准的要求，以及评价其实施OHSMS的有效性。 审核组通过收集审核证据，并对所有审核证据进行评审，以明确受审方的OHSMS在什么方面符合审核准则，什么方面不符合审核准则。对于符合审核准则的审核证据要进行分析，在审核报告中对其进行必要的描述。而对于不符合审核准则的审核发现更要进行认真分析，明确体系存在的主要问题，提出不符合报告。 为了保证审核的公正性，进行职业安全卫生管理体系审核的审核员（AUDITOR）在外审中应独立于被审核公司，在内审中亦应独立于被审核部门或区域，即由与被审核对象无直接责任关系的人员实施审核。 5．OHSMS对企业发展具有长远和积极的效应 从眼前来讲，加强职业安全卫生方面的经济技术投入可能会增加一些生产成本，但从长远和全局的观点，它可对企业生产发展具有非常重要的促进作用，一方面通过实施OHSMS能够明显提高新技术企业业安全生产的管理水平和管理效益，而另一方面由于改善作业条件，提高劳动者身心健康，能够明显提高职工的劳动效率。应用OHSMS的评估、审核和持续改进发现危险隐患和职业危害并采取有效预防措施，采用人机工效学等现代科学技术方法来改革工艺、革新工具和改进劳动组织，不但能够使劳动条件得到改善，减轻工人的负荷与疲劳，提高安全卫生性能，还能够大幅度减少成本投入和提高效率，这些都对企业的经济效益和生产发展具有长周期性的积极效应，对全社会也会产生激励与发展机制。设想假如1个企业不注意安全生产，劳动条件很差，工伤事故不断出现，职业病频频发生，就会出现：因事故而不得不停产减产；因死亡伤病而必须付出高额赔偿；因劳动者疲劳、厌烦、不满而直接影响生产效率和产品质量；因企业社会形象不佳影响产品销售，而在市场经济的今日，企业形象就是号召力，就是信誉，也是重要的资源。凡此种种，哪1个不会有害于企业生产发展呢？就更无需说由于火灾、爆炸、坍塌等重大恶性事故的严重后果了。显然，假如我们不采用现代的管理模式，不注意在生产建设中做好职业安全卫生工作，最终经济效益上不去，发展速度也快不起来，甚至可能会出现倒退。 6．我国推行OHSMS的基础条件 OHSMS的基本内容对我国职业安全卫生管理人员而言并不陌生，我国企业多年来积累的极其宝贵的安全生产管理经验与OHSMS的要求在很大程度上原理一致，并且方法相近。我国一些企业按照“安全第一，预防为主”的方针，根据企业的具体情况明确适当的安全生产管理规范和标准，实行目标责任制，岗位负责制，实行计划、实施、检查、改进的规范化管理过程，通过风险评价（安全评价），明确企业安全卫生水平，发现事故隐患和潜在职业危害，提出改善措施，以各种形式（如安全标准化作业和安全标准化班组活动）实行职工群众参与和监督等等，都符合OHSMS的基本原则，并与工业发达国家的管理内容相似。但整体上说，我国企业安全生产管理尚未达到OHSMS标准所要求的全面性和系统性，还处在较初级的阶段。 OHSMS标准反映了人类共同的思想财富，值得学习和借鉴。已经具有某些方面深刻体验的企业将从新的高度更深刻地认识本身的经验，同时对照、比较OHSMS标准的内容，调整、加强不足的方面，有利于全面提高新技术企业业安全生产管理的质量和水平。 目前在中国推行OHSMS标准已经具备了较好的基础和内外部环境：一是大多数企业已从近几年推行ISO 9000和ISO 14000等标准化管理体系中尝到了甜头，希望引进和采用国际上先进高效的管理方法以利于企业长远发展；二是除了我国企业和主管部门在安全生产管理方面已积累了一些适合国情、行之有效的宝贵经验外，我国在安全生产立法已经取得显著进展，假如能在近期通过职业安全卫生法或安全生产法，就会使推行OHSMS具备了更坚实的基础；三是目前我国一大批职业安全卫生科研检测机构和专业技术人员能够为推行OHSMS提供有力的技术支撑，经过进1步的改革，能够在这些机构的基础上形成具有社会中介组织性质的职业安全卫生技术服务，能够承担OHSMS标准的制定、企业OHSMS技术评估认证、咨询和受政府委托的部分监察工作；最后，也是最至关重要的一点是，经济体制改革为OHSMS的发展提供了难得的机遇和空间。 我国OHSMS认证工作管理机构设置：1999年10月，国家经贸委颁布了我国的职业安全卫生管理体系试行标准并发出了开展职业安全卫生管理体系审核认证工作的通知。2000年8月国家经贸委组成我国OHSMS的管理组织机构，全国OHSMS指导委员会和它下属的全国OHSMS国家申请注册审核员申请注册委员会和全国OHSMS认证公司认可委员会，并制定了相应的符合国际惯例的工作文件，为今后我国OHSMS的推进发展奠定了坚实基础。 主要工作制度与文件受国家经贸委安全生产局委托，国家经贸委安全科学技术研究中心组建了职业安全卫生管理体系的管理委员会、咨询中心和认证中心，现在已开展了咨询、认证工作的条件，企业对建立和实施OHSMS也表现了很高的热情，工作进展之快，社会反响之大，是许多人事先没有预料到，我们有信心，也有能力抓住这次新的机遇，全面提高我国企业安全生产管理水平，以1个现代企业的风貌迎接新世纪的挑战。

中国质量认证中心获得日本政府授权成为国内首家PSE强制认证公司

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PSE认证（原文称为“适合性检查”）是日本电气用品的强制性市场准入制度，《电气用品安全法》将电气用品分为“特定电气用品”和“非特定电气用品”，其中“特定电气用品”目前包含116种产品。必须通过日本政府（经济产业省）授权的第三方认证公司认证，取得认证合格证书，需加贴菱形的PSE标志，并向日本政府申报后，才能进入日本市场。

“非特定电气用品” 目前包含341种产品。能够自我检测或第三方认证公司委托检测的方式证明符合要求，保存测试结果和证据，需加贴圆形的PSE标志，并向日本政府申报，才能进入日本市场。

CQC于2007年取得日本政府关于PSE特定电气用品授权，成为中国国内惟一取得日本政府授权的PSE产品第三方认证公司，授权范围包含全部10大类产品。

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