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各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
《西安市推进养老服务高质量发展行动方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施
西安市人民政府办公厅
2021年11月5日
西安市推进养老服务高质量发展行动方案
为尽快补齐我市养老服务工作短板，加快提升养老服务水平，依据《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）、《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号）和《陕西省人民政府办公厅关于推进养老服务发展的实施意见》（陕政办发〔2019〕36号）等文件精神，结合我市实际，制定本方案。
一、总体要求
积极应对我市人口老龄化新形势，以推动养老事业和养老产业协同发展为主线，注重加强基础性、兜底性、普惠性建设，充分发挥政府的主导作用和社会力量的主体作用，以改革创新为动力，打通堵点消除痛点，尽快破解大城市养老难题，补齐养老服务工作短板，有效强化基本养老服务，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，更好地满足人民群众日益增长的多层次、多样化养老服务需求，努力打造符合国家中心城市定位、居于全国中上水平、具有西安特色的养老服务样板，为西安创建老年友好型城市奠定坚实基础。
二、发展目标
到2022年，每个已建成城市社区至少有1所社区养老服务站，每个城市街道办辖区至少建成1所综合养老服务中心，城市养老服务设施覆盖率达90%，养老机构护理型床位占比不低于55%。到2023年，各区县（开发区）至少建成1所以失能失智老年人专业照护为主的公办示范性养老院，养老服务设施短板初步补齐、供给结构不断优化、社会有效投资显著扩大，养老服务高质量发展取得长足进展。
到2025年，城乡社区养老服务设施覆盖率显著提升，养老机构护理型床位占比不低于60%，镇街综合养老服务中心覆盖率达70%，基本养老服务有效强化，为老服务更加专业，社会力量主体作用发挥更加充分，养老服务产业规模不断发展壮大，实现“养、护、医、康、乐”五位一体协调发展，基本建成居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。
三、重点任务
重点实施5个行动，完成20项重点任务。
（一）养老服务设施建设行动
着力解决我市养老服务设施供给不足与迅速激增的养老需求不匹配的问题，按照“一社区一站点、一镇街一中心、一区县一院”要求，加快设施建设和薄弱机构改造，推动养老服务设施广覆盖、成体系、均衡化布局。
1．配建一批标准化社区养老服务站。补齐社区养老服务设施短板，建设连锁化、标准化的社区居家养老服务网络，打造城市社区“15分钟养老圈”。每个社区至少配建1所建筑面积不少于300平方米为老年人提供日间照料、助餐、助浴、助洁、上门服务等基本功能的社区养老服务站。健全完善新建住宅小区与养老服务设施配套“四同步”工作规则，严格按照每百户不低于20平方米的标准配建社区养老服务用房，区县（开发区）民政部门要参与评审验收，并无偿接收配套设施。已建住宅小区养老服务设施未达建设标准的，由区县（开发区）通过回购、租赁、置换等方式进行配置完善；规模较小具备集中建设条件的住宅群，可采取集中配置方式，确保每个社区养老服务站建筑面积均不少于300平方米。到2022年，全市新建社区养老服务站287个、提升改造397个，区县（开发区）社区养老服务设施配建达标率达到100%。（市资源规划局、市住建局、市民政局、市卫生健康委按职责分工负责，各区县政府、开发区管委会负责实施，下同）
2．建设一批综合性镇街养老服务中心。通过公建民营、民办公助等方式建设镇街综合养老服务中心。力争每个城市街道办辖区至少建设1所具备全托、日托、上门服务、运营家庭养老床位等功能的综合养老服务中心，建筑面积不少于1500平方米，机构养老床位不少于30张，护理型床位占比不低于70%。有条件的镇也要积极建设镇综合养老服务中心。对未达标镇街综合养老服务中心进行提升改造。原则上所有镇街综合养老服务中心均应由养老机构运营，重点为本辖区老年人提供全托照护、喘息服务、术后康复等服务，实施“中心带站点”运营模式，将服务辐射至社区养老服务站，形成镇街层面区域养老服务中心和社区层面养老服务站衔接有序、功能互补的发展格局。到2022年，全市建成镇街综合养老服务中心86个。（市民政局、市资源规划局、市住建局、市发改委、市卫生健康委按职责分工负责）
3．打造一批公办示范性养老院。发挥公办机构兜底线、保基本和示范作用，将区县公办示范性养老院建设纳入市和区县（开发区）重点工程加快推进。每个区县（开发区）至少有1所集全托照料、医疗护理、康复保健为一体的公办示范性养老院，重点为经济困难的失能失智、高龄、计划生育特殊家庭老年人提供养老服务。支持公办养老机构在充分满足兜底保障需求的前提下向社会开放，在曲江老年公寓开展公办养老机构入住评估轮候试点。深化公办养老机构改革，研究制定养老机构公建民营实施办法和公办养老机构基本养老服务收费标准，支持政府投资兴办的养老机构委托社会力量运营，提高运营效率和服务水平。推进各级公办养老服务机构提升公共卫生应急能力、配备应急救援设备。到2023年，每个区县（开发区）至少建成1所公办示范性养老院并投入运营，力争“十四五”期末公办养老机构床位数达到本辖区老年人口的1%。（市民政局、市资源规划局、市住建局、市发改委、市卫生健康委按职责分工负责）
4．改造一批护理型敬老院。将区县农村失能特困人员集中照护工程纳入乡村振兴战略，按照民政部《特困人员供养服务设施（敬老院）建设标准》《特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升基础指标》，对敬老院进行全面改造升级，开辟失能照护单元，增设护理型床位。鼓励有条件的敬老院在满足特困人员入住需求的前提下，将空置床位向社会开放。根据经济社会发展水平，逐步提高敬老院编外临聘工作人员薪酬待遇。到2022年，全市13所敬老院改造提升基本达标，每个敬老院护理型床位占比达60%，满足有意愿入住特困人员的集中供养需求。（市民政局、市乡村振兴局、市发改委、市人社局按职责分工负责）
（二）养老服务功能提升行动
聚焦居家社区养老、健康养老、智慧养老等老年人多样化服务需求，完善长期照护服务体系，丰富养老服务内涵，提供高品质的养老服务。
5．推动居家社区养老服务提质增效。推行全市统一的老年人能力综合评估办法，完善老年人能力综合评估体系。通过老年人能力综合评估、巡访主动发现、部门数据共享比对等方式，探索确定基本养老服务对象。开展空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人排查摸底，形成基础数据库，推动建立特殊困难老年人定期探访制度。采取政府购买服务方式，开展失能失智和高龄老年人家庭成员照护培训。对纳入分散供养特困人员、脱贫人口、低保对象、低收入范围的高龄、失能、残疾老年人家庭实施适老化改造，引导有需求老年人家庭开展适老化改造，到2022年确保有需求的特殊困难老年人居家适老化改造应改尽改。结合实际逐步推进居住社区无障碍环境建设与改造，积极创建示范性城乡老年友好型社区。在城六区开展家庭养老床位试点，委托养老服务机构提供专业化居家上门养老服务。整合利用存量资源发展社区嵌入式养老，支持养老机构等为老服务社会力量运营社区养老服务站，实施“机构进社区、服务进家庭”全链条服务，到2022年社区养老服务站社会力量运营率达到70%。推广老年人助餐服务模式，为老年人提供质优价廉、方便可及的助餐服务，到2023年城市社区老年人助餐服务覆盖率达到70%。（市民政局、市卫生健康委、市住建局、市残联按职责分工负责）
6．提升医养结合服务品质。出台深入推进医养结合发展实施政策，支持各类医疗卫生机构与养老机构以多种形式开展合作，建立双向转诊绿色通道。到2022年，市、区县（开发区）两级至少各有1所直属老年病医院、护理院、康复医院，二级及以上综合性医院设立老年医学科的比例达到50%以上，基层医疗卫生机构护理床位占比达到30%以上，养老机构与医疗卫生机构普遍建立签约合作关系。积极推进老年友善医疗机构建设，2021年建设180个，2022年建设200个。出台《西安市家庭病床服务管理试点指导办法》，2022年在城六区启动试点工作。（市卫生健康委、市医疗保障局、市民政局按职责分工负责）
7．提高智慧养老服务水平。鼓励各类养老服务主体运用物联网、远程智能安防监控等技术，实现24小时安全自动值守，提升照护服务效率，降低老年人意外风险。推动传统服务方式与智能化服务创新并行，切实解决老年人在智能技术应用方面遇到的实际困难。推动医疗、医保、救助、户籍等各类信息资源有效整合，到2022年打造具备综合功能的养老服务信息平台。大力开展智慧健康养老应用试点示范工作，推动智慧健康养老产业发展和应用推广，到2022年全市至少创建2个智慧健康养老示范基地、2—3个示范街道，扶持发展5家示范企业。（市工信局、市大数据局、市民政局、市卫生健康委、市医疗保障局、市人社局、市公安局按职责分工负责）
8．强化养老服务医疗保障能力。制定支持多层次养老服务体系医保方案，将符合条件的医养结合机构纳入医保定点范围，将适合老年人的康复项目纳入医保支付范围。建立家庭病床医保支付机制，稳步提升老年人医疗保障能力和服务水平。按照国家长期护理保险制度试点要求，围绕长期护理保险参保缴费、待遇支付、等级评定和费用结算等重点内容，探索设计我市长期护理保险制度体系，做好长期护理保险制度试点的准备。（市医疗保障局、市卫生健康委、市民政局、市人社局、市财政局、市残联按职责分工负责）
（三）养老服务质量提升行动
加快推进养老服务标准体系建设，完善养老服务综合监管制度，加强养老机构安全管理，提升农村养老服务水平，促进养老服务质量显著提升。
9．推动养老服务标准化建设。开展养老服务机构标准化建设示范创建工作，加快各类养老服务设施、管理、安全的地方标准创建，制定老年人助餐服务地方标准，逐步推行养老服务品质第三方认证。推动养老机构和行业组织实施标准化管理。持续提升养老院服务质量，全面推进《养老机构服务质量基本规范》和《养老机构服务安全基本规范》国家标准达标工作，到2022年全市三星级以上养老机构占60%。（市民政局、市市场监管局按职责分工负责）
10．强化综合监管和信用建设。制定加强养老服务综合监管措施，健全养老服务领域“双随机、一公开”和联合执法工作机制，加大对养老服务领域违法违规行为的查处惩戒力度。建立“养老服务+信用”机制，建立覆盖养老服务企业（机构）法人、从业人员和服务对象的养老服务信用体系，加强信用监管和信息公开。到2022年，基本建立养老服务失信联合惩戒机制，对被纳入养老服务市场失信联合惩戒对象名单的养老机构及服务企业实行重点监管，并按照有关规定依法予以惩戒。（市民政局、市市场监管局、市工信局、市公安局、人民银行西安分行营管部按职责分工负责）
11．加强养老机构安全管理。建立健全养老机构安全管理机制，夯实区县（开发区）的属地管理责任、主管部门的行业监管责任、养老机构的主体责任，加大督查检查和执法力度。采取以奖代补等方式，引导和帮助存量民办养老机构按照国家工程建设消防技术标准配置消防设施、器材，针对重大火灾隐患进行整改。持续推动解决因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的养老机构消防审验问题。（市民政局、市应急管理局、市资源规划局、市住建局、市消防救援支队按职责分工负责）
12．促进农村养老服务提质升级。合理规划建设农村养老服务设施，支持社会力量参与建设和运营管理。开展养老服务机构托管运营农村互助幸福院试点，以解决老年人就餐问题为重点，探索出农村互助幸福院可复制、可推广的成功案例。积极扶持各类为老服务组织开展农村互助性养老服务，加强农村留守老年人关爱服务工作，健全完善农村留守老年人巡访制度。大力培育农村为老服务社会组织，强化农村老年人社会支持体系建设。到2022年，农村养老服务设施覆盖率达到80%。（市民政局、市农业农村局按职责分工负责）
（四）养老服务市场发展行动
破除制度壁垒，打通发展“堵点”，建立健全体制机制，发布扶持政策清单，发展养老服务新产业、新业态、新模式，助力形成经济增长新动能。
13．减轻养老服务税费负担。全面梳理现行各类养老服务政策，发布养老服务领域优惠扶持政策清单。落实中央和省级、市级行政事业性收费减免及养老服务机构税收优惠政策。各有关单位不得以土地、房屋性质、分户计算等为由拒绝执行相关价格政策，不得收取相关的接水费、增容费、接口费、开户费、并网费等类似名目费用。鼓励各物业服务企业减免养老服务机构物业费。定期对养老服务领域优惠扶持政策落实情况开展督导检查，解决养老服务机构优惠扶持政策落实不到位的问题。（市发改委、市市场监管局、市财政局、市税务局、市民政局按职责分工负责）
14．支持各类主体进入养老服务市场。全面放开养老服务市场，取消养老机构设立许可，依法做好登记和备案管理。加强信息公开和政策指引，及时向社会公布我市养老服务供需信息、项目投资指南。推动党政机关和国有企事业单位所属培训疗养机构转型为养老服务设施，并支持其可持续发展。支持境内外社会资本通过直接投资、公建民营等方式参与发展养老服务。支持养老服务机构规模化、连锁化发展，已经在其他地方取得营业执照的养老服务企业，不得要求其在本地开展经营活动时必须设立子公司。非营利性养老机构可依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。到2022年，各区县（开发区）至少引进或培育2—3家规模化、连锁化运营的养老服务机构。（市民政局、市市场监管局、市发改委、市投资局按职责分工负责）
15．加快发展养老服务产业。发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育和推广养老服务新模式、新业态。积极发挥西安在生物医药、装备制造、高新技术、商贸物流等产业集群的区位优势，依托现有产业园区基础，引进养老服务企业，集聚老年产品用品企业，实施优惠政策，减轻企业成本，扶持发展一批辐射带动能力强的养老用品生产企业，推进养老服务和产品用品市场发展。引导企业和机构研发安全有效、适合老年人的康复辅具、食品药品等用品用具和服务产品。定期发布西安市老年人口趋势分析预测、养老服务发展蓝皮书。鼓励举办各类养老服务产业相关展会，积极搭建养老服务产业交流平台。（市发改委、市工信局、市民政局、市卫生健康委、市商务局、市统计局按职责分工负责）
16．深化养老服务业态融合。促进养老服务与教育、文化、健康、旅游、家政、物业等产业融合发展，不断提供满足老年人需求的文娱活动、健康养老、养生旅游、居家养老等服务。完善“区（县）—街（镇）—社区（村）”三级老年教育学习网络，将老年教育延伸至社区养老服务站。支持各类办学主体参与老年教育，开发老年教育产品和培训课程，发展老年数字教育新业态。充分发掘西安丰富的休闲旅游资源，重点围绕“旅养、文养”，开发建设一批康养基地和老年文化旅游项目。支持物业企业、家政公司等服务企业及驻地单位面向社区为老年人提供基本生活服务。支持西安市国有企业退休人员服务平台拓展服务领域，面向社区为老年人提供线上线下多种服务。到2022年，培育3—5家物业服务企业成为市级发展居家社区养老服务示范企业，各区县（开发区）至少形成1个“物业服务+养老服务”模式典型。（市发改委、市教育局、市文化旅游局、市住建局、市商务局、市民政局、市卫生健康委、市国资委按职责分工负责）
（五）养老服务要素保障行动
聚焦要素短板问题，完善土地、人才、资金等扶持政策，着力构建系统完善、衔接配套的政策支持体系，为养老服务高质量发展提供可持续的要素支撑。
17．加强养老服务用地保障。修订《西安市养老服务设施布局规划》并将其纳入西安市国土空间规划。按照人均用地0.1—0.3平方米的国家标准，分区分级规划设置养老服务设施。将养老服务设施专项规划中的养老服务设施建设用地纳入年度建设用地供应计划，通过国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，进行规划建设管控。建立养老服务设施规划和用地协同监管机制，将养老服务用地纳入土地市场信用体系，严禁擅自改变土地用途、擅自将养老服务设施用地变相用于房地产开发。对政府依法处置收回的闲置土地，符合规划要求的优先用于养老服务设施用地。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农村集体建设用地。养老服务设施因城市建设需要依法拆迁时，优先安排同等面积的建设用地。“十四五”期间，每年养老服务设施建设用地应至少供应300亩，优先在新建医疗卫生设施周边或交通便利区域规划布局，确保养老服务设施用地应保尽保、应供尽供，加快补齐养老服务设施建设用地历史欠账。严格落实新建住宅小区配套养老服务设施要求，出让住宅用地涉及配建养老服务设施的，在土地出让公告和合同中应当明确配建、移交的养老服务设施条件和要求。（市资源规划局、市民政局、市卫生健康委按职责分工负责）
18．强化养老服务队伍建设。支持各类院校设置养老服务专业或开设相关课程，开展院校与养老服务机构定向委培试点。将养老服务从业人员技能培训纳入西安市职业技能提升计划，大规模培训养老护理员、养老院院长、老年社会工作者、家庭照护者，到2022年实现全市养老服务从业人员培训全覆盖。推动实现每千名老年人、每百张养老机构床位均拥有1名社会工作者。健全养老服务行业薪酬体系和动态调整机制，出台养老服务行业入职补贴、岗位补贴等人才激励政策，每年发布西安市养老服务行业薪酬调查相关信息，增强养老服务行业和工作岗位吸引力。将养老护理员竞赛纳入“西安市高技能人才技能大赛”，将选出的典型推荐至相关部门，优先参与“劳动模范”“巾帼建功标兵”“西安青年五四奖章”等评选，让养老护理员的劳动创造和社会价值得到全社会认可。在西安市公共招聘网开设“西安市养老服务企业服务专栏”，集中发布我市养老服务机构名录，定期发布招聘需求信息。到2022年，3—5所市属大中专（技工）院校开设养老服务相关专业并开始招生，全市打造5家养老服务产教融合基地和10家养老服务技能人才培训基地。（市人社局、市教育局、市民政局按职责分工负责）
19．充实养老服务工作力量。按照养老服务对象的数量、需求等因素，健全完善养老服务工作体制机制，合理确定开展养老服务所需的岗位和人员，选强配齐市、区县（开发区）、街（镇）、社区（村）四级养老服务工作力量。各区县（开发区）要结合政府购买基层公共管理和社会服务，在街（镇）设立养老服务专职管理岗位，在社区（村）配备养老服务督导员，确保基层养老服务工作有人抓、有人管。（市委编办、市人社局、市民政局按职责分工负责）
20．加大养老服务资金支持。多层次、多渠道筹措养老服务发展资金，落实支持养老服务业发展的各类奖补政策，吸引企业和社会力量投资养老服务产业。做好养老项目库建设，对满足基本养老服务需求、产权清晰、纳入国土空间规划的养老服务机构，积极争取中央、省级投融资政策和资金支持。支持市安居集团拓展业务，进入养老服务市场，参与全市三级养老服务设施建设和运营。各级政府要把养老服务发展所需资金纳入年度财政预算，逐步加大养老服务财政投入，要将不低于55%的本级福彩公益金留成用于支持发展养老服务。市、区县（开发区）要将养老服务业务经费纳入本级部门专项经费。鼓励商业银行与我市政府性融资担保机构开展合作，推出符合养老服务机构需求的担保贷款产品。鼓励企业、慈善组织及个人设立养老领域慈善信托，开展养老服务慈善项目。（市财政局、市民政局、市卫生健康委、市人社局、市金融工作局、市安居集团按职责分工负责）
四、工作要求
（一）加强组织领导。西安市养老服务工作领导小组下设工作专班，全面推动养老服务工作落实。各区县政府、开发区管委会要按照《西安市养老服务设施建设任务分解表》（见附件3）要求，把养老服务工作纳入年度工作重点任务，参照市级做法落实相应的工作机构，主要领导亲自抓，坚持问题导向，紧盯目标任务，精心谋划，切实抓好任务落实。
（二）细化工作措施。市级各部门要根据《市级各部门重点任务分解表》（见附件2）列出的重点任务，在本方案印发后一个月之内制定可量化、可落地的系列配套政策和措施，报西安市养老服务工作领导小组办公室（联系电话：86786710）。《西安市养老服务扶持政策措施清单》（见附件1）涉及的部门要制定具体实施办法，确保各项扶持政策及时全面落实到位。
（三）强化督查考核。将养老服务重点工作全面纳入全市年度目标责任考核，建立督导机制，定期对重点任务完成情况进行监督检查，督促抓好工作任务落实。各级各部门要切实履行职责，明确重点工作任务清单，建立督导考核制度。通过购买服务的方式，委托第三方机构以区县（开发区）为单位开展年度基本养老服务质量综合评价。对完成任务成效明显的单位，给予资金、项目等倾斜；对工作进展较慢、考核评价靠后的，采取约谈、通报等方式督促整改。
（四）营造良好氛围。各级各部门要充分利用各类媒体，加强对我市养老服务重点工作任务和政策的宣传解读，及时总结和推广创新举措、成功做法、先进事迹，讲好“西安养老故事”，让全社会及时了解西安养老服务高质量发展的新要求、新进展、新成效，营造尊老、敬老、孝老良好氛围。
附件：1．西安市养老服务扶持政策措施清单
2．市级各部门重点任务分解表
3．西安市养老服务设施建设任务分解表
4．西安市养老服务设施建设标准
5．敬老院改造提升基础指标
