关于《广州市养老服务条例》的政策解读

《广州市养老服务条例》是市人大常委会2021年度立法计划的正式项目。市民政局在深入调研的基础上，结合本市养老服务工作的实际，积极推动《广州市养老服务条例》的起草工作。经广州市第十五届人民代表大会常务委员会第四十八次会议于2021年4月28日表决通过、广东省第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议于2021年5月26日批准，自2021年10月1日起施行。《条例》的出台进一步夯实了广州市养老服务法律基础，为规范养老服务工作、完善人人享有的养老服务体系、促进养老服务健康发展、保障老年人的合法权益、实现老有颐养提供了法治保障，标志着广州市养老服务体系法律建设迎来新的重要的里程碑。现就相关政策解读如下。

一、法规出台的背景

（一）国家战略提出新的要求。2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，将积极应对人口老龄化上升到国家战略，这在历次党的全会文献中尚属首次。2021年3月颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对积极应对人口老龄化，健全基本养老服务体系，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系等作了系统部署。广州市认真落实中央精神，积极推进《广州市养老服务条例》的立法工作，在市委、市人大、市政府以及有关部门的大力支持和全社会的共同努力下，法规得以快速立项并审议通过，体现了广州市积极应对人口老龄化，保障老年人合法权益的决心。

（二）现实工作亟需法规统筹。随着经济社会发展，老年人口数量持续增加。至2020年底，我市60岁及以上人口为180.6万人，占户籍人口18.30%。同时，老年人对养老服务的需求也不断增长。2014年以来，广州市先后被确定为养老服务业综合改革、长期护理保险制度、医养结合、居家和社区养老服务改革等国家试点城市，养老服务工作积累了丰富且成熟的经验。法规的制定将解决目前养老服务工作中存在的难点、堵点，进一步满足老年人多样化的养老服务需求，为全市构建“大城市大养老”格局发挥重要作用。

二、法规的亮点及主要内容

亮点一：立足人人享有，率先提出基本养老服务概念及其扶持政策

《条例》在全国范围内率先提出了由“政府主导、保障全体老年人生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应、全体老年人可公平获得的公共服务”这一基本养老服务概念，并要求制定并公布基本养老服务清单，同时匹配了专门针对基本养老服务的扶持保障措施。通过“定义+清单”的模式搭建基本养老服务的顶层框架并保持动态更新，即确保了基本政策的稳定，又能满足老年人不同时期的基本养老服务需求，从法规层面初步回答了基本养老服务是什么、有什么内容的时代课题。

亮点二：聚焦群众关切，体现了广州“以人为本”的目标追求

近年来，为了提升养老服务水平，政府提供了多方位的补贴或者优惠，为经济困难的老年人兜底、扶持并积极引导社会力量参与养老服务。一是针对老年人的。例如：对于年满70周岁的老年人每月予以发放“长寿保健金”；此外，对于一些特殊困难群体，政府还在适老化改造、居家养老服务等方面给予财政资助。二是针对养老服务从业人员的，按照就业或者服务情况，给予就业补贴或者岗位补贴。三是针对养老服务组织的，根据实际情况分别给予建设补贴、服务补贴或运营补贴等等。除此外，还对一些符合条件的养老服务组织在用地、租赁、税费、用水、电、燃气等方面给予优惠，扶持养老服务组织的发展。上述成熟的做法，通过本次《条例》立法上升成为法律，为以后工作开展提供了法律依据。这些补贴或者优惠政策，共同构建起了广州市养老服务补贴体系，提升老年人的养老服务水平，最终使广大老年人受益。

《条例》设立了“医养康养结合养老服务”专章，明确了可以通过在养老机构或者从事居家社区养老服务的组织内部设置医疗卫生机构或者引入医疗资源与医疗卫生机构开展协议合作等方式，提升养老机构或居家社区养老服务组织服务能力的方式解决养老服务的医疗资源供给问题。同时，对于“医疗卫生机构设立养老机构”“养老机构设立医疗卫生机构”等的问题给予“认证”，在一定程度上可以缓解老年人对于医疗资源的压力，还可以盘活社会资源，为老人享受医疗服务降低成本。

《条例》要求建立全市统一、结果通认的老年人照护需求评估制度。为了解决实际工作中评估工作“政出多门”的问题，《条例》规定，要求由市卫生健康部门会同民政、医疗保障、残疾人联合会等部门联合制定全市统一的老年人照护需求综合评估管理办法，并将评估结果作为入住养老机构、享受长期护理保险待遇的依据。

亮点三：直面难点堵点，体现了广州“敢为人先”的首创精神

2015年，广州市被列入全国养老服务业综合改革试点城市。随着养老服务改革的深入开展，广州比其他城市更早遭遇养老服务工作的难点堵点问题。长期以来，广州市按照“小切口，大成效”的思路直面难点堵点主动进行创新，形成了可落地实施的相关措施，对此《条例》以立法的形式对相关做法予以固定，为今后相关工作的开展提供了抓手。

第一，加强用地保障。养老服务设施建设用地，是影响广州养老服务水平的重要因素。为从制度上解决用地保障问题，《条例》要求市区、民政部门按照人均用地不少于零点二五平方米的标准分区分级规划养老服务设施，编制养老服务设施专项规划，并根据本地经济社会发展水平和养老服务需求等情况逐步提高标准。同时，明确支持政府以作价出资或者入股方式提供土地，与社会资本共同投资建设公益性养老服务项目；允许依法利用农民集体所有的建设用地自办或者以建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办养老服务设施。此外，还明确新建城区和新建住宅区应当根据规划要求和建设标准，按照每百户不低于二十五平方米的标准配套建设养老服务设施；旧城区和已建住宅区无养老服务设施或者现有设施未达到规划和建设指标要求的，按照每百户不低于十五平方米的标准，通过新建、改建、购置、置换、租赁等方式进行配置。

第二，支持国有企业履行社会责任参与养老服务。《条例》明确支持政府和国有企业事业单位所有的非住宅房产用于提供基本养老服务的组织或者项目的，租赁期限最长可以延长至二十年。并可按市场租金或评估价格的50%或者75%享受租金优惠；同时，明确要求国资监管部门对于按规定履行社会责任的国有企业在国有资产保值、企业经营业绩等事项考核时给予相应的支持的内容等。

第三，明确支持和鼓励社会力量参与养老服务。《条例》明确支持社会力量参与养老服务，构建全面开放、公平参与、竞争有序的养老服务统一市场，发挥社会力量在养老服务中的主体作用。鼓励市场主体根据市场需求提供个性化的养老服务和产品。同时，明确了政府的资助制度上不得区分经营性质，在购买服务、资金支持等方面设置或者变相设置障碍；此外，鼓励社会力量举办专业化、规模化、连锁化的养老服务组织，推动形成一批具有品牌竞争力和社会责任感的养老服务组织；支持社会力量开展“互联网+养老”行动，促进信息技术和智能硬件等产品在养老服务领域深度应用等。

第四，促进养老产业发展。为促进广州市养老产业协同发展，《条例》在第七章设立养老产业促进专章，提出培育智慧养老新业态、鼓励养老产品和服务创新、促进养老普惠金融发展、加强粤港澳大湾区养老产业合作等。

第五，加强扶持和保障。《条例》将养老服务从业人员纳入本市人才政策体系，完善了对养老服务从业人员的教育和培训政策以及补贴制度等，同时强调对养老服务从业人员合法权益的保障；要求市、区人民政府应当加大对养老服务的财政投入，将养老服务资金纳入年度预算，市、区两级用于社会福利事业的彩票公益金应当按照不低于百分之六十的比例用于支持发展养老服务，并随老年人口的变化进行相应调整。此外，《条例》还设立了鼓励互助性养老服务的优惠政策，规定支持低龄老年人、老年人的邻居、亲友、志愿者等对老年人开展互助性养老服务。要求市民政部门推动建立全市统一的养老志愿服务时间储蓄制度。志愿者或者其直系亲属可以根据有关规定将志愿者储存的养老志愿服务时间兑换相应的养老服务。

三、法规的落地实施计划

广州市民政局作为养老服务行业主管部门，全程参与了本次立法。接下来，市民政局作为法规的牵头实施部门，将按《广州市人民代表大会常务委员会监督地方性法规实施办法》等规定，会同相关部门制订法规实施方案，确保法规的落地实施，加快推动颐康中心、家庭养老床位建设等重点工作，完善全覆盖、多层次、多支撑、多主体的养老服务格局，不断健全基本养老服务体系，更高质量地满足所有有需要的高龄及失能半失能老人养老服务需求，推动我市养老服务高质量发展，更好地发挥养老服务改革发展先行示范作用。

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