关于印发烟台市养老服务业转型升级实施方案的通知

烟台市人民政府办公室

关于印发烟台市养老服务业转型升级实施方案的通知

烟政办字〔2016〕82号

各县市区人民政府（管委），东部新区办公室，市政府有关部门，有关单位：

《烟台市养老服务业转型升级实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，望认真组织实施。

烟台市人民政府办公室

2016年12月21日

（此件公开发布）

烟台市养老服务业转型升级实施方案

为加快推动全市养老服务业转型升级，根据《山东省人民政府办公厅关于印发山东省养老服务业转型升级实施方案的通知》（鲁政办字〔2016〕22号），结合我市实际，制定本实施方案。

一、总体目标

围绕满足老年人养老服务需求，创新体制机制，优化政策环境，激发各类服务主体活力，创新服务供给方式，积极构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系，培育壮大养老产业，推进养老服务市场化、产业化、社会化，使养老服务业成为转方式、调结构、稳增长的新动力、新优势和新增长点。到2020年，全面建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系；全市80%以上的公办养老机构转制为企业、社会组织或实现公办民营、公建民营，民办和公办民营、公建民营养老机构占比达到85%以上，每千名老年人拥有养老床位40张以上；实现城市社区老年人日间照料中心、农村幸福院等养老服务设施服务功能覆盖城乡全部社区，居家养老信息服务、生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等基本养老服务覆盖所有居家老年人；养老服务业增加值在服务业中比重显著提升，培育、引进一批养老服务业品牌企业和组织，医养结合、居家养老服务走在全省前列。

二、基本原则

（一）以人为本，保障基本。完善基本养老保障制度，逐步提高养老金待遇水平；完善特困老年人供养制度，科学测算基本生活标准和照料护理标准,优先集中供养完全或部分丧失生活自理能力的特困人员。建立困难老年人养老服务补贴制度，统一归并政府补贴政策和标准，积极采取政府购买养老服务等方式，为广大老年人提供基本养老服务。

（二）市场导向，多元参与。加快公办养老机构改革，吸引社会力量以品牌化、连锁化方式建设运营养老机构、社区日间照料中心、农村幸福院、养老服务信息平台等养老设施和服务组织，打造低端有保障、中端有市场、高端有选择的多层次养老服务格局，推动养老服务由补缺型向普惠型转变，由重点保障特殊困难老年人向为全体老年人服务转变。引导养老机构根据市场需求按照机构和服务等级确定收费标准，完善市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制。

（三）统筹规划，协调发展。围绕打造“山海仙境·福寿烟台”颐养城市品牌，创建“机构和居家相融合的社区养老、医疗和养生养护相融合的健康养老、数据和服务相融合的智慧养老、基本养老和产业养老相融合的幸福养老”特色，科学编制“十三五”养老服务业发展规划和养老设施建设专项规划，明确养老服务业定位和发展思路、产业重点、空间布局，引领社会资本和土地、技术、人才等生产要素向养老服务领域有序流动，推动全市养老服务业协调发展。

三、重点任务

（一）突出居家养老基础地位。推进社区居家养老一体发展，统筹社区范围内各类养老服务机构、医疗卫生服务机构、社会工作服务机构、志愿服务组织和服务性企业，健全以企业和社会组织为主体、社区为纽带、信息平台为手段、满足老年人各种养老服务需求的社区居家养老服务网络。提高社区日间照料中心、农村幸福院覆盖率，完善提升日间照料、失能老年人托养、居家养老服务等功能，开展“助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急”等养老服务，打造社区养老服务中心。鼓励个人和家庭兴办小微养老机构和服务组织，依托热心老年人家庭建设邻里互助养老点。支持社会力量独立举办或以承包、合资、合作方式发展专业化社区居家养老服务组织，纳入家政服务业、扶持社会组织等政策扶持范围。各类营利性和非营利性社区居家养老服务组织、小型养老机构，同等享受《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》(鲁政发〔2015〕21号)中规定的小微企业税费减免、创业补贴、投融资支持等优惠扶持政策。扶持竞争力强、有实力的大型养老机构和社区居家养老服务组织走集团化发展道路，发挥人才、管理、品牌和技术优势，跨区域、跨行业、规模化、品牌化经营。支持企业和机构运用移动互联网、云计算、大数据、物联网等技术手段与养老服务深度融合，创新居家智慧养老服务提供方式。建设、升级养老服务信息平台，整合社区养老热线、紧急救援系统、老人健康档案等服务资源和养老服务组织，打造没有围墙的养老院。引导公益慈善组织、社会志愿者、社区居民开展为老志愿服务，鼓励老年人从事社区公益性或其他有偿劳动，开展“低龄照顾高龄、健康者照顾体弱者”等志愿服务；注重发挥社会工作者专业特长和作用，实施社工进家庭、进机构、进社区行动，为老年人提供精神慰藉、物质扶助、志愿服务，帮助老年人积极进行社会参与。开展居家养老示范创建活动，选定一批县（市、区）、社区和企业、机构、社会组织作为发展重点，优先扶持、集中用力、打造样板典型，发挥示范引领作用。

（二）促进医疗和养老服务融合发展。把保障老年人基本健康养老需求放在首位，对有需求的失能、半失能老年人，以机构为依托，做好康复护理服务，着力保障特殊困难老年人健康养老服务需求；对以居家和社区养老为主的老年人，通过医养有机融合享有基本健康养老服务。建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，医疗卫生机构要为养老机构开通预约就诊绿色通道，为入住老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约就诊、急诊急救、中医养生保健等服务，鼓励二级以上综合医院（含中医医院）与养老机构开展对口支援、合作共建，公立医院资源丰富的县市区可积极稳妥地将部分公立医院转为康复、老年护理等接续性医疗机构，提高基层医疗卫生机构康复、护理床位占比，鼓励其根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床。提高养老机构提供基本医疗服务能力，支持养老机构根据需求和能力开办老年病医院、康复护理院和分支医疗机构，具备条件的可作为医院（含中医医院）收治老年人的后期康复护理场所，符合条件的按规定纳入基本医疗保险协议管理范围，对养老机构和医疗卫生机构中的医护人员同等对待。推动医疗卫生服务向社区、家庭延伸，鼓励社区养老机构与周边医疗卫生机构建立业务协作机制，实现无缝对接，探索“乡镇卫生院+敬老院”医养结合辐射农村社区居家养老模式，提高基层卫生机构为居家老年人提供上门服务能力，规范为居家老年人提供医疗和护理服务项目，将符合规定的医疗费用纳入医保支付范围。鼓励社会力量投资兴办面向失能、失智、高龄老年人的医疗养老联合体和养护型、医护型养老机构，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料及临终关怀一体化的健康和养老服务。按照“非禁即入”原则，凡符合规划条件和准入资质的，不得以任何理由加以限制。依托“智慧健康”工程，开展面向养老机构和居家养老的oto远程诊疗、健康管理等服务，探索基于互联网的医养结合服务新模式。鼓励开发包括长期商业护理保险在内的老年护理保险产品，加快建立完善长期护理保险制度，积极探索多元化的保险筹资模式，保障老年人长期护理服务需求。到2020年，功能合理、综合连续的医养结合服务网络基本覆盖城乡，全市护理型床位占养老床位总数的40%以上；老年人健康管理服务和医疗服务签约率达到90%以上；所有医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道，所有养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，老年人健康养老服务可及性明显提升。

（三）提升机构养老服务品质和辐射带动能力。按照统筹城乡、结构优化、规模适当、均衡发展的思路，调整提高机构养老服务有效供给。实施公办养老机构改革，充分发挥公办保障性养老机构托底作用，重点保障特困人员中老年人和经济困难的失能、失独、孤寡、高龄老年人及其他做出突出贡献的老年人的养老需求。推行“多镇一院”“一县一院”“中心敬老院”等敬老院集约化建设模式，优化农村敬老院布局和功能，使单张床位面积、无障碍设施改造、应急呼叫系统设置及消防设备、安全监控系统等符合生活不能自理特困人员照料护理要求，通过公建民营、民办公助、购买服务等方式，在兜底保障五保老年人基础上，向全社会老年人开放，打造农村区域性养老服务中心。落实好资本金、用工、税费、土地等方面优惠政策，通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量举办养老服务机构；鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务；支持境外资本投资养老服务机构。实行养老机构等级评定和管理，鼓励养老机构优化管理、完善服务、塑造品牌、做优做强，靠质量提升培育核心竞争力和社会美誉度。推广“机构—社区—居家”三位一体运营模式，引导大型养老机构托管运营社区居家养老服务设施，推行品牌化、连锁化、专业化、持续性养老服务。

（四）加快推进养老服务产业化。鼓励和支持积极养老，编制《烟台市老年教育规划》，积极发展老年教育，加快养老与文化、医疗、金融、保险、旅游、房地产等融合步伐。支持利用农村闲置土地、房屋建设养老服务设施，引导未开发房地产用地重点向老年住宅、老年社区等用地转型，鼓励市场存量房产和过剩房源通过租赁、改造等方式，转为养老地产、养老机构、日间照料中心等养老设施。鼓励引导县市区进行老年友好城区和老年宜居社区建设，对老旧小区进行适老化改造，开发居家养老服务信息平台配套产品和紧急救援服务设施，资助经济困难老年人家庭适老化改造项目。大力发展候鸟式养老、旅游养老、以房养老、会员制养老等新兴业态，探索围绕护理服务、康复保健、文化娱乐、金融保险、住宅家居、老年教育、咨询服务等发展养老服务新模式，支持康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具研发、生产和销售，拉长产业链条，提高产业聚集度，打造特色养老服务产业园区。进一步加大养老服务业对外开放力度，增强与韩国、日本、英国等国家及台湾等地区的合作交流，对接省黄金海岸养老健康文化旅游服务产业集聚带发展规划，引导社会各界投资休闲健康养生养老基地，开发老年住宅、老年公寓，建设能够满足老年人教育、健身、娱乐、保健、医疗、康复、护理等多种需求的老年社区、医养结合联合体和养老综合体。支持各级成立养老产业协会，发挥行业协会在信息咨询、行业自律、标准制定、产业发展等方面的作用。

（五）大力推进养老从业人员队伍建设。大力推行学历教育，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理、社会工作等专业人才。高等院校、中等职业院校（含技工院校）要围绕社会对养老服务领域专门人才需求，设置养老服务相关专业，加大培养力度，满足社会需求。教育部门要按照国家专业设置要求，进一步明确设置标准、培养目标和内容，加快开发相关课程体系，加强师资队伍建设和双师型人才使用。高等院校可对养老服务业专业学生给予减免学费、奖励奖学金倾斜等优惠照顾。调整财政补助政策对本科、专科毕业生从事养老服务工作给予的奖励，与符合条件的养老服务机构签订5年以上劳动合同，实际工作满3年后分别给予2万元和1.5万元的一次性补助。技工学院、高级技工学校毕业生享受专科毕业生补助政策，延长设立养老服务专业奖补政策至2020年。鼓励医护人员到医养结合机构执业，促进人才有序流动。积极开展养老服务专业人才、管理人员在职培训。坚持“走出去、引进来”，加强与国内外优秀养老服务企业、组织合作，组织养老从业人员进行交流和学习培训。推行养老服务管理人员持证上岗，制定康复、护理人员服务标准，设立与报酬挂钩的职能技能级别。

四、保障措施

（一）健全工作机制。健全工作协调机制，强化部门协同，形成工作合力。民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，发挥牵头协调作用。发展改革部门要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划，支持养老服务业发展。财政部门要加大财政投入力度，优化资金补助结构和使用效益。教育、公安消防、卫生计生、国土资源、住房城乡建设、人力资源社会保障、商务、环保、税务、统计、工商、质监、金融、物价、老龄、银监、保监等部门要各司其职，及时解决工作中遇到的问题，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。

（二）加大政策扶持。把养老服务业发展纳入城乡总体规划和土地利用总体规划，按照人均用地不少于0.2平方米标准，分区分级规划设置养老服务设施；新建小区按每百户不少于20平方米标准，老旧小区按每百户不少于15平方米标准配套建设养老服务设施；按照每张床位50平方米标准，落实养老服务设施专项用地指标。民间资本举办非营利性养老机构与政府举办的养老机构享受同等土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地和农村集体所有土地。积极探索以租赁或先租后让方式保障营利性养老机构建设土地需求，明确出租标准、权利义务，降低养老机构建设成本。对依法以协议价格取得养老服务设施用地，基准地价已覆盖地区，按不低于出让地块所在级别相同用途基准地价的70%比例且不得低于成本价确定土地出让底价；基准地价未覆盖地区，按不低于新增建设用地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费及国家规定应缴纳的有关费用之和确定土地出让底价。对采取招拍挂方式出让的，可探索通过双向竞价、综合评标等方式合理控制地价。养老服务设施用地在办理供地手续和土地登记时，土地用途确定为医卫慈善用地，土地使用权取得人须提交养老服务设施用地承诺书，严禁改变建设用地用途、容积率等土地使用条件，变相搞房地产开发。“十三五”期间，继续加大医养结合型养老机构财政扶持力度，在省提高医养结合型养老机构建设补助标准20%基础上，市级医养结合型养老机构建设补贴提高至现有标准的150%，“以奖代补”补助标准提高至现有标准的200%。推动社区日间照料中心向社区养老服务中心转型发展，对具备日间照料、失能老年人托护、居家养老服务功能，由专业机构和服务组织托管运营的社区日间照料中心、农村幸福院，经民政部门或其委托的第三方专业机构评估确认，给予一定经费奖补。放宽民非类养老机构资产管理政策，允许民非类养老机构出资者拥有对投入资产的所有权，并按不高于同期银行1年期贷款基准利率2倍标准提取盈余收益。

（三）创新投融资支持方式。鼓励金融机构创新金融服务，通过贷款贴息、小额贷款、上市融资及推进应收账款质押、预期收益权质押、动产抵押等抵质押贷款业务，拓展投融资渠道，破解融资难题。发挥市养老产业股权引导基金作用，探索开展养老产业债券发行工作，对相关手续齐备、偿债保障措施完善的养老产业发债申请项目，适当放宽审核政策及准入条件；对具有稳定偿债资金来源的养老产业项目，可按照融资—投资建设—回收资金封闭运行模式，开展项目收益债券试点。探索开展以房养老工作。探索将政府支持社会力量建设养老服务设施的优惠土地和补助资金作价记账，政府不参与养老机构运营管理、收益分红和债务承担，对改变养老用途的，由政府及有关部门依法进行追偿和处置。

（四）加强行业监管。实施“互联网+养老”工程，打造互联互通的行政管理、服务提供和宣传推介平台。推进养老服务业标准化建设，健全养老服务业标准体系；建立养老服务业统计制度，完善养老服务统计指标体系；实行养老服务举报和投诉等制度，建立养老机构、组织信用评价体系，完善准入和退出机制，加强市场和服务行为监管。依托各级养老服务协会、家政协会定期对养老机构、组织运营情况进行调查评价，形成政府指导、行业自律、社会监督相结合的监管体系。积极妥善解决老旧养老服务设施的消防、环保、卫生防疫等问题，对因年代久远或其他客观原因无法办理建设、施工、规划许可、土地证明等消防许可、环保等前置证明的，由县级政府协调出具土地性质、房屋权属等相关证明文件。养老机构经住房城乡建设部门协调，委托工程质量鉴定机构进行房屋质量鉴定，鉴定结果符合安全要求的可继续使用，鉴定结果存在安全隐患的，要对现有房屋进行加固或拆除重建。环保部门协调完善环保手续，消防部门办理消防设计审核、消防验收或备案手续。

（五）加大督导检查力度。将养老服务业纳入市政府重点督查事项，重点督导发展养老服务业部门任务分工及养老设施资金扶持、用地保障、价格优惠、税费减免等有关政策落实情况。加大养老服务业及扶持政策宣传力度，弘扬敬老、养老、爱老、助老、孝老传统美德，宣传推广我市优秀养老服务品牌、项目和人才，营造良好社会氛围。各县市区根据本方案要求，结合实际制定具体实施方案。

附件：重点任务分工

附件

重点任务分工