关于推进公办养老机构改革的指导意见

烟台市人民政府

关于推进公办养老机构改革的指导意见

烟政发〔2016〕13号

各县市区人民政府（管委）,东部新区办公室，市政府有关部门，有关单位：

为进一步提高公办养老机构利用效能，根据国家、省、市有关要求，现结合我市实际，就推进公办养老机构改革提出以下指导意见。

一、总体要求

适应人口老龄化发展形势，调整理顺公办养老机构的管理和运行体制，创新发展模式，充分发挥公办养老机构在养老服务体系中的基础性、保障性作用。

二、基本原则

（一）坚持以人为本，托底保障。强化公办养老机构的公益属性，保基本、兜底线，重点保障特殊困难老年人的基本养老服务需求，加强对“三无”和五保老年人的保障服务，确保其生活不低于当地平均生活水平。

（二）坚持统筹规划，整合资源。加强辖区内老年人口发展趋势和服务保障需求预测，结合“十三五”养老服务设施专项规划布局，采取新建、转调、撤并等多种举措，调整优化公办养老机构供给。新建、扩建公办养老机构要本着满足基本功能、节俭实用的原则规划建设，杜绝铺张奢华。

（三）坚持政策引导，社会参与。健全完善扶持政策，鼓励引导社会资本投资运营公办养老机构，开展多元化、多样性、品牌化养老服务，进一步提高公办养老机构服务质量和效益。

（四）坚持积极稳妥，因地制宜。从实际出发，积极探索符合县市区实际的改革路径，突出重点、强化特色，分类推进、务求实效。

三、主要任务

（一）规范公办养老机构的职能定位。公办养老机构是承担政府基本养老服务职能的保障性养老机构，包括社会福利院、社会福利中心、乡镇敬老院、光荣院、民政精神卫生福利机构、社区日间照料中心等政府举办的养老服务设施。公办养老机构要优先保障“三无”老年人、五保对象中的老年人、孤老优抚对象和经济困难的失能、失独、孤寡、高龄老年人以及其他为社会做出突出贡献的老年人的供养、护理、照料等服务需求，充分发挥兜底作用。公办养老机构在完成应承担的基本养老服务保障职能后，可利用空余床位为社会其他老年人提供服务，服务价格实行差异化管理，其服务收益应主要用于改进管理服务能力、维护日常设施设备等。鼓励具有独立法人资格的医疗单位与公办养老机构合作举办医护型、养护型养老机构，促进医养融合发展，到2020年护理型床位所占比例要提高到30%以上。积极创造条件，利用公办养老机构资源优势，面向社区居家养老开展多样化服务。加强公办养老机构标准化建设，切实承担养老服务示范引领、功能试验、专业培训、品牌推广等职能，发挥调控养老服务市场、化解民办养老机构因暂停或终止服务导致的老年人安置风险等作用。

（二）建立保障对象评估登记和分类入住机制。市、县两级民政部门分别牵头制定本级公办养老机构入住管理制度，以老年人经济状况和身体状况评估为重点，建立健全养老服务评估制度；以增加入住养老机构的公开透明性为重点，建立健全社会评议和公示制度，明确保障重点，确保公办养老机构职能落实到位。评估工作应通过第三方或购买服务等形式开展，审核评估通过后对申请人予以登记，通过就近安排、调剂入住、转送安置等方式，及时安排入住相应的公办养老机构。各县市区民政部门统筹安排本辖区经审核评估确认并登记的基本养老服务保障对象在当地各类公办养老机构就近入住。市民政部门统筹协调市属公办养老机构接收申请入住基本养老服务保障对象。

（三）规范公办养老机构价格（收费）行为。明确公办养老机构收费原则、项目及价格确定方式、程序，区分服务对象实行不同的收费政策。原则上，政府供养保障对象（集中供养的“三无”人员和五保对象）按照基本供养标准由政府实施供养保障；对经济困难的失能、失独、孤寡、高龄等老年人，由养老机构参照运营成本，本着非营利原则合理制定收费标准；对其他老年人收费标准实行市场调节价。面向社会经营的公办养老机构要考虑政府投入、社会捐赠等服务成本，逐步实行全成本核算，按照不低于当地相当等级养老机构市场收费价格的原则，合理确定收费标准。价格主管部门和民政部门要建立市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制，引导公办养老机构按照机构和服务等级实行分类分级合理确定收费标准，并加大监督检查力度，保证有需求、符合条件的老年人能够享受政府基本养老服务保障。公办养老机构要严格执行明码标价规定，在缴费地点或服务场所的醒目位置公示服务项目、服务内容、等级或规格、服务价格（收费标准）等内容，自觉接受社会监督。

（四）推进公办养老机构管理运营机制改革创新。鼓励民间资本通过参资入股、收购、委托管理、公建民营等方式，建设和管理运营公办养老机构。到2020年，全市80%以上的公办养老机构转制为企业、社会组织或实现公办民营、公建民营。

各县市区可保留部分公办养老机构实行公办公营，集中承担政府基本养老服务保障职能，以确保保住基本、兜住底线。此类机构，可以选择由县级福利中心独立承担，也可以由若干区域性敬老院共同承担，必须符合养老机构安全和管理规范相关要求，与当地政府基本养老服务保障需求相匹配；要完善其法人治理结构，实行严格的财务预算，加强成本核算和绩效考核，创新服务供给方式，采取服务外包、合作等方式购买服务，充分利用社会优质服务资源。

除上述机构外，各县市区其他已运营的公办养老机构要加快推行公办民营，鼓励利用公办养老机构现有土地资源和房屋设施，引导社会力量参与公办养老机构改扩建和运营管理，采取承包、委托、联合经营等方式，将运营权交给企业、社会组织或个人；鼓励由专业机构和服务组织托管运营具备日间照料、失能老年人托护、居家养老服务功能的社区日间照料中心、农村幸福院，推动社区日间照料中心和农村幸福院转型为社区养老服务中心。

今后各县市区新建公办养老机构一般应采取公建民营模式，建成后由企业、社会组织或个人运营，政府通过运营补贴、购买服务等方式予以扶持。条件成熟的县市区，可以在确保政府基本养老保障职能落实的前提下，引导现有公办养老机构逐步完全转制为企业、社会组织或实现公办民营，面向所有养老机构择优购买政府基本养老服务。

公办民营、公建民营养老机构不得登记为营利性养老机构，一般应保留一定的床位用于接收基本养老服务保障对象，具体比例由各县市区民政部门根据实际需要指导确定，入住费用由政府通过购买服务方式代为支付。有条件的县市区，可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成企业或出让给企业、社会组织或个人经营，妥善处理好改制过程中涉及的机构性质变更、职工利益维护、国有资产保值增值等关键问题。要积极稳妥推进乡镇敬老院改革，推动医养结合发展，加大力度推进乡镇敬老院集约化建设，不搞一刀切，采用多镇一院、一县（市、区）一院、中心敬老院等模式优化农村敬老院布局，打造农村区域性养老服务中心。

积极妥善解决老旧养老服务设施的消防、环保、卫生防疫等问题，对因年代久远或其他客观原因无法办理建设、施工、规划许可、土地证明等消防许可、环保等前置证明的，由县级政府（管委）协调出具土地性质、房屋权属等相关证明文件，住房城乡建设部门协调工程质量鉴定机构进行房屋质量鉴定（养老机构负责委托质量鉴定机构），环保部门协调完善环保手续，消防部门办理消防设计审核、消防验收或备案手续。确实无法取得养老许可的，要采取稳妥措施撤并关停。

（五）加强公办养老机构实施公办民营、公建民营的规范管理。公办养老机构实施公办民营或公建民营，应纳入政府购买服务范围，实行公开招投标，严格按照规定程序运作。要明确引进运营方的具体资质条件，优先选择养老服务管理经验丰富、经营业绩突出、社会信誉良好、品牌影响力广泛、具有与承接机构或项目相适应的专业服务团队和注册资金的企业或社会组织，鼓励实施品牌化连锁运营。不具备公开招投标条件的，可采取邀请招标或通过竞争性谈判等方式选择运营方，也可优先选择所在单位符合资质条件的人员承包经营。

公办养老机构实施公办民营或公建民营要严格实行合同管理，明确各自的权利义务，约定服务内容、服务收费、承包费（管理费、租赁费）或运营收益、合同期限以及监督和退出机制等，合同期限一般不超过10年。对因故不能履行合同的，解除合同前，应由政府有关部门协调做好入住老人的安置等善后工作，同时组织进行资产、财务审计，审计后办理相关手续，并向社会公示。

公办养老机构实施公办民营或公建民营必须进行清产核资，保持土地、设施设备等国有资产性质，保证国有资产安全。对于使用期限过长、认定资料不全或不宜由产权方自我核定的资产，应委托具有相应资质的资产评估机构进行评估。国有资产的核定结果（必要时应核定资产的即时价值）应以资产明细表的方式写入公办民营或公建民营合同。要合理确定、收取和使用国有资产收益。运营方缴纳的承包费（管理费、租赁费）要全额上缴同级财政国库。所有权方有权向运营方收取风险保障金和机构管理发展资金。风险保障金由运营方以押金方式一次性缴纳，根据该机构或项目国有固定资产投资（包括设施建设安装费、勘察设计费、大额设备购置费等）总额及预期收益，由所有权方与运营方协商确定收取数额，主要用于运营方造成的设施设备异常损坏的赔偿，运营方异常退出的风险化解等。合同期限内，出现上述异常情况的，所有权方履行相应财务手续后，从风险保障金中扣除相应数额；合同期满后，未出现异常情况的予以全额退还。机构管理发展资金由运营方逐年缴纳，原则上每年缴纳数额应与国有固定资产投资总额保持2%的比例关系（运营初期可适当减免），主要用于本养老机构建设发展、设施设备大修等,合同期满后,剩余资金继续用于本养老机构的再发展。机构管理发展资金的使用，应由所有权方与运营方通过协议明确约定，原则上须由运营方书面向所有权方提出建设、改造项目资金使用申请，得到所有权方书面认可后方可实施，所有权方应对机构管理发展资金使用情况进行监督。以上资金的管理和使用须按照相关法律法规及财政财务管理规定执行，实行专款专用、专项核算，不得挪作他用。所有权方要强化对公办民营、公建民营养老机构管理服务情况的监督检查，制定运营方异常退出时的风险防控应急预案，委托专业会计师事务所对运营财务状况进行定期审计，加强资产管理和设施设备维护，确保国有资产保值增值；运营方不得私自处置国有资产，不得以国有资产进行抵押、融资、贷款，防止资产流失。

各县市区要完善社会力量参与公办养老机构建设管理服务的工作机制，规范流程，细化程序，加强监督管理，明晰权责关系，确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平明显提高。各级民政部门要加强对公办民营、公建民营养老机构的监督指导,对运营期间发生重大责任事故的，或入住对象满意率调查连续两年低于80%的，终止运营补贴等政策资助，限期整改。出现其他管理服务、安全稳定问题的，依据民政部《养老机构管理办法》（民政部令第49号）等相关规定予以处罚。

四、政策保障

（一）加强组织领导。各级各有关部门要高度重视公办养老机构改革工作，精心组织，分类指导，试点先行，稳步实施。各县市区要健全工作机制，制定工作方案，分类抓好试点，及时研究和协调解决改革中的重点、难点问题。民政部门要加强综合协调，细化完善任务方案和保障措施，按照“新机构新办法、老机构逐步到位”原则，对公办养老机构逐一研究论证改革方案,明确时间进度要求,加强督促检查，确保责任到位、任务落实。发展改革、财政、人力资源社会保障、编办、卫生计生、国资等部门，要研究完善和协调落实支持公办养老机构改革的相关政策，共同推进公办养老机构改革创新发展。

（二）完善扶持保障政策。各县市区、市政府有关部门要研究制定推进公办养老机构社会化运营的政策体系，保障其正常运转。公办民营、公建民营养老机构享受与民办养老机构同等的优惠扶持政策。从今年起，提高符合条件的民办和公办民营、公建民营养老机构运营补贴标准，根据入住机构的自理、半自理、完全不能自理的老年人数进行补贴，省市两级补贴合计从每人每月80元、150元、180元分别提高为每人每月100元、200元、320元。为三无、五保供养人员提供政府购买基本养老服务，由当地政府按每6名保障对象配1名服务人员的比例，以不低于当地最低工资标准足额补贴服务人员工资。上述补贴资金连续补助3年。

（三）强化监督管理。建立健全公办养老机构准入、退出和监管制度，推行标准化建设和等级化管理，完善服务、管理和运营监管体系，形成政府指导、行业自律、社会监督的监管体系，创建公平公正、公开透明、健康有序的发展环境。发展改革、民政、财政、国资、卫生计生、消防、食品药品监管等相关部门要切实发挥职能作用，加强监督管理，依法规范养老机构运营行为，督导公办养老机构注重社会效益与经济效益的平衡，严格落实养老服务相关管理规范和工作要求，不断提高服务质量，切实保障老年人合法权益。

（四）加大宣传力度。充分利用电视、报纸、网络等各种媒体，广泛宣传公办养老机构改革，积极听取社会各界的意见和建议，争取公办养老机构内干部职工的理解和支持，做好对已入住或正申请入住公办养老机构的老年人宣传解释工作。要及时总结改革情况，宣传典型经验，正确引导社会舆论，营造良好改革氛围。

烟台市人民政府

2016年6月22日